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Equidad social y educación en los años ´90.
Manuel Bello, María del Carmen Feijoó, Elsa Castañeda Bernal y Luis Navarro Navarro (2002). IIPE/UNESCO, Bs. As
Reseñado por: Malegaríe, Jessica. Revista Latinoamericana de Innovaciones Educativas, Año XIV Nº 37 Junio 2003.


En el marco de la investigación Educación, reformas y equidad en los países de los Andes y Cono Sur, coordinada por la Sede Regional Buenos Aires del IIPE-UNESCO y con financiamiento de la Fundación Ford, se han publicado cuatro libros. En ellos se profundiza la relación entre educación y equidad durante la década del 90 en algunos países de Latinoamérica, a saber: Argentina, Chile, Colombia y Perú. Lo que caracteriza a los cuatro trabajos es la búsqueda de bibliografía que refiera a la idea de educabilidad, presentando un vasto y avanzado estado del arte1[i].

La noción de educabilidad proviene del campo de la educación especial, asociada a factores de carácter biológico y al desarrollo de la psicología evolutiva, clasificando a las personas con retardo como "educables" o no. La investigación retoma este concepto y lo adapta a la educación general, con el propósito de analizar la distancia que existe entre un niño que responde a los parámetros ideales que la escuela hoy propone y consecuentemente egresa de la misma en tiempo y forma, y el niño que se aleja de lo esperado y transita un camino signado por la repitencia, la sobredad y el abandono, en síntesis, el fracaso escolar. La noción de educabilidad nos lleva entonces a pensar sobre las condiciones personales y sociales del contexto en donde un niño o un joven se educa, y la discordancia que existe entre el alumno para el cual está diseñada la oferta educativa y el niño real que ingresa a sus aulas. Como bien explica Navarro, la educabilidad tiene dos dimensiones: la material-objetiva y la simbólico- subjetiva.

La primera se vincula al contexto, la clase social, los bienes materiales, el ingreso, la escolaridad de los padres, las condiciones de pobreza, salud y vivienda, entre otras. La segunda, por su parte, refiere a los efectos que esas condiciones de vida provocan en los niños, tales como su capacidad y desarrollo lingüístico, cultural, relacional, etc. Es decir, el conjunto de actitudes y predisposiciones que un niño debe tener para poder participar del proceso educativo. De este modo, la educabilidad pone sobre el tapete de la discusión las condiciones sociales que hacen posible que los niños y jóvenes puedan educarse e interroga sobre cuál es el mínimo de equidad social para poder educar. Mientras que la mayoría de los estudios que analizan la relación entre educación y equidad centran su atención en la educación como una condición indispensable para una sociedad más equitativa, esta investigación sostiene que hace falta un mínimo de bienestar para poder educar.

Definido el marco teórico, los trabajos avanzan sobre la caracterización política, económica, cultural y social de los países, ofreciendo el escenario que resume el contexto de desarrollo de la región y explicitando las condiciones de posibilidad para que la educabilidad sea pensada, dentro de las cuales resaltan las características que el sistema educativo adoptó en cada país en los últimos diez años. A partir de allí se presenta un claro panorama acerca de cuáles son los principales problemas que afectan a los niños y adolescentes en materia de educación, en que ha consistido la Reforma Educativa en cada nación y por último una prospectiva de las condiciones actuales. Para ello se basan en las políticas públicas implementadas en el área educativa, así como en investigaciones hechas para captar esta dimensión de estudio.

¿Cuál es el mínimo de equidad social necesario para poder educar? Es la pregunta que guía esta investigación. En un contexto de fragmentación social, procesos de exclusión y vulnerabilidad, la educación no puede ser la única respuesta, y para su éxito es preciso contar con ciertas condiciones mínimas.

Si bien en la última década América Latina realizó avances notorios en materia política, por motivos de índole tanto nacional (a partir del asentamiento de regímenes democráticos frente a las dictaduras prevalecientes en los '70 e iniciados los '80) como internacional (forzada por el proceso de globalización), y lo hizo también en cuestiones económicas productivas, lamentablemente no podemos decir que tuviese avances en el ámbito de lo social. Muy por el contrario, los indicadores de pobreza aumentaron y se produjo una inequitativa redistribución de los ingresos, lo que recrudeció el panorama de la región, resquebrajándose los lazos sociales de integración. En materia educativa la década de los 90 fue la de las reformas educativas, el decenio donde se pusieron en práctica las recomendaciones surgidas de la crítica al sistema anterior. Diversos autores confirman que fueron los años durante los cuales la cuestión educativa formó parte de la agenda pública y es este contexto el que toman las cuatro obras para relatar las experiencias nacionales.

El estudio del caso argentino, a cargo de María del Carmen Feijoó, presenta un acabado recorrido por las diferentes miradas que pueden plantearse frente al término equidad como cuestión central en el diseño de políticas educativas. En la Argentina el concepto cobró importancia a partir de la vigencia de la Ley Federal de Educación y también en la reformulación de la Constitución Nacional, en 1994. Trazando puentes vinculantes con las nociones de igualdad, educabilidad y cohesión social, Feijoó completa el marco teórico para repensar el sistema educativo en un contexto de crisis, el que incluye la noción de resiliencia y el señalamiento de los procesos de exclusión. La autora ofrece una descripción en detalle del contexto por el cual transita la educación argentina durante el proceso de reforma. Para ello recuerda cómo en el país la expansión del sistema educativo fue sinónimo de incorporación ciudadana. Se adentra en un exhaustivo, y quizás excesivo, detalle de las cuestiones sociodemográficas tales como el PBI per cápita, la fecundidad, mortalidad, la densidad y distribución poblacional. Interesante resulta la evolución de los indicadores de distribución del ingreso y de la pobreza, que generaron una nueva estructura social en la Argentina. Luego de caracterizar a los grupos vulnerables de acuerdo al nivel de pobreza y precarización laboral y social, la autora describe muy acertadamente el sistema educativo argentino a partir de indicadores estándares como son la tasa de escolarización, repitencia, promoción efectiva, abandono, sobreedad y egreso. Por último aparece información, vaga y con poco poder explicativo, sobre el gasto que realiza el Estado en educación. Para culminar el capítulo, la autora anexa un mapa de la transformación educativa, que sintéticamente muestra la situación de cada provincia en esta área.

Esbozado el escenario, el libro se sumerge en el desarrollo de las condiciones particulares en las cuales los niños toman contacto con la educación. Para ello presenta como una relación esencial la de la familia y el niño, y demuestra a través de diferentes investigaciones, cómo el contexto del hogar influye, positiva o negativamente, en el rendimiento escolar. Este texto interpela sobre el tipo de ciudadanía que se construye desde la escuela. Es por ello que para completar la visión, la autora no sólo detalla cómo llegan los niños a la escuela, si no cómo los recibe ésta como institución clave en el proceso de integración social. Se definen los aspectos político- administrativos del sistema y, si bien no se entra en detalle sobre las causas y efectos de la Ley Federal de Educación y de la reforma educativa, se ofrecen elementos para comprender la magnitud de estos acontecimientos en el escenario educativo. Hacia el final el texto se da a conocer cuál ha sido el rendimiento efectivo de los niños y adolescentes en el sistema formal argentino, para culminar con una descripción de las políticas educativas implementadas en la última década, leídas en clave de equidad. El brillante cierre está en manos de Daniel Filmus, quien analiza críticamente el estado del arte que el libro desarrolló, mostrando la escasez de investigaciones sociales del área, tanto como la baja relevancia empírica de las existentes.

El caso chileno fue desarrollado por Luis Navarro Navarro. Chile es un país que muestra favorables indicadores económicos y un fuerte debilitamiento del espacio público a partir del avance de lo privado e individual. Se trata de un país con crecimiento económico y a su vez con ampliación de la brecha social, con un estado que aplicó casi sin modificación algunas de las sugerencias neoliberales, lo cual lo llevó, si bien no a su extinción, al menos a un ocultamiento y reducción absoluta. El autor la denomina "Chile, la sociedad empatada", en la cual el éxito económico es compensado por la segmentación social, el avance del mercado por la retirada del Estado, las prácticas liberales que se enfrentan a las conservadoras, lo rural frente a lo urbano y lo individual a lo colectivo. La cuestión es saber cómo el sistema educativo se inserta en esta realidad, que más que empatada podría ser catalogada de dual, donde el juego entre lo público y lo privado no hace más que reproducir el proceso de exclusión social. El texto mostrará en el caso del ámbito educativo, la particular relación que mantienen el estado, la sociedad y el mercado en este país.

El relato presenta un rastreo de las condiciones de educabilidad existentes en Chile, para lo cual, previamente el autor brinda un marco conceptual a partir de la dimensión subjetiva y objetiva de la educabilidad. Para ello establece una relación entre la exclusión social, proceso que avanza en toda América Latina, y las condiciones de educabilidad, permitiendo delimitar las que bien llamara Robert Castel, zonas de vulnerabilidad.

Completa el marco conceptual aquí también el concepto de resiliencia. Al sostener la hipótesis de que las situaciones de riesgo actuales se traducen en bajos desempeños escolares y altas probabilidades de deserción y repitencia, el autor describe la población chilena y particularmente las familias, su composición, las condiciones de vida materiales, de salud y nutrición, los ingresos, la evolución educativa del hogar, estableciendo así relaciones entre el rendimiento educativo de los niños y adolescentes y cada una de las variables antes mencionadas. Este capítulo culmina con las expectativas a futuro de los niños y jóvenes respecto a la educación y al mundo laboral.

El libro continúa con una amplia y clara explicación del sistema escolar chileno, su estructura, organización, marco normativo, así como los lineamientos de la reforma. Luego el foco se centra en quienes asisten a la escuela y más tarde se analiza la repitencia, abandono y deserción escolar, ofreciendo finalmente una comparación en términos de éxito escolar para América Latina, para lo cual se incorporan varios estudios e investigaciones muy relevantes. Se mencionan cuáles han sido entonces los programas educativos dirigidos a la población vulnerable (entre otros el Plan de las 900 escuelas, antecedente del Plan Social Educativo de Argentina), que durante la década del 90 en Chile respondieron a un proceso de reforma en el cual la política social apuntaba a reducir la pobreza y lograr un mínimo de equidad, ambas condiciones mínimas para el desarrollo de una buena educación. La conclusión del autor es que en Chile el mercado ha avanzado tanto en detrimento del estado, que ha logrado también que el sistema escolar le responda. Por lo tanto, bajo las palabras de Navarro, pareciera que las prácticas educativas más que avanzar en términos de equidad social, lo hacen en términos de segmentación social. La pregunta entonces sería si el "borroso" Estado chileno contribuye a la integración o profundiza la segmentación. "El estado tiene un rol activo en la configuración de las condiciones de educabilidad. El punto es si estos esfuerzos son sustantivos y logran contrarrestar la fuerza del modelo centrado en el mercado."

Los comentarios de Julio Corvalán R. a la obra, presentan una tipología de la educabilidad, en la cual se distingue la vertiente conservadora de la progresista, pero sin explicaciones profundas, para culminar argumentando que la educabilidad es una responsabilidad de todos y es a la vez insumo y desafío para la educación.

El caso colombiano fue estudiado por Elsa Castañeda Bernal. Como primera advertencia, es preciso entender que este caso se ve atravesado, como lo está la realidad de ese país, por la violencia armada, que como clara consecuencia debilita las posibilidades de educación de los niños y jóvenes colombianos. El texto relata cómo Colombia se embarcó en la desafiante empresa de asegurar igualdad de oportunidades educativas para los más pobres, a fin de detectar el proceso de exclusión y lograr la inclusión de quienes ya habían sido expulsados. Muy bien lo sintetiza la autora cuando dice que "la educación no es sólo un gasto social que el Estado hace en los más pobres, es también un elemento estratégico para el desarrollo humano sostenible". No se niega el avance que la población colombiana ha tenido en materia educativa en los últimos 15 años, sin embargo, lamentablemente estos avances no han sido homogéneos en todo el país. Para desarrollar esta idea la autora relaciona conceptualmente las nociones de educación, equidad y educabilidad. En la descripción de las condiciones de vida de los colombianos, cobran un rol importante las características del mercado laboral, el desempleo y el contexto económico en general.

Si de cuestiones sociales se habla, Colombia se encuentra, según sus indicadores, por debajo de Argentina y Chile. Sin embargo, para completar la fotografía de las condiciones de posibilidad con las que acceden los niños y jóvenes a la educación, la autora no puede dejar de mencionar la corrupción que circula en ese país, el fenómeno del narcotráfico, el terrorismo, la violación de los derechos humanos y por sobre todas las cosas, la violencia cotidiana. La explicación que el texto nos brinda sobre la situación política del país es confusa y ambigua, quizás porque así se manifiesta la política en esas tierras. Lo cierto es que los niños colombianos se ven permeados constantemente por estas situaciones y así llegan a la escuela, acompañados por un contexto familiar de pobreza con claras dificultades para llegar a los mínimos servicios de salud y vivienda, poniendo en riesgo no sólo la crianza de sus hijos en términos de integración social, sino justamente hasta las condiciones materiales y de vida misma. Afirmando que la escuela constituye un espacio cultural de construcción de la infancia y de ciudadanía, la autora analiza muy oportunamente cómo juega en este caso el maltrato infantil, el trabajo de los niños y la participación de los pequeños en la guerra. Se pregunta entonces cómo, en estas condiciones, los jóvenes construyen algún plan a futuro. La escuela debe hacer frente a esta situación. Tras el Movimiento Pedagógico de la década del 80 y el carácter constitucional que adquirieron los principios de la Reforma, tanto la escuela como el sistema educativo colombiano han incorporado como premisa esencial la construcción de ciudadanía desde sus prácticas. Es por ello que el libro brinda una detallada descripción de los lineamientos de la Ley General de Educación, que pone en ejecución estos principios, destacando la participación activa que han tenido en la reforma los grupos de académicos y de la sociedad civil a través de recomendaciones que acompañaron el rumbo de la educación colombiana. La autora remarca a su vez cómo la incapacidad de traducir estas ideas y lineamientos en acciones concretas impidieron el total éxito de la política educativa. Los logros marcados en términos de diseño de política no se rastrean en la producción de información, haciéndose mención a la escasez de series históricas y de información confiable. Pese a estas dificultades, el libro ofrece información, de naturaleza más cualitativa que cuantitativa, sobre el rendimiento de los niños y los jóvenes en la escuela.

En el capítulo destinado a las políticas, el análisis es escueto y poco detallado, exponiendo una secuencia histórica que, sin dejar de ser interesante, deja poco espacio a la referencia a la actualidad. Si bien anteriormente se había hecho mención ala Reforma Educativa, no se encuentra en el texto una referencia a la política educativa puesta en práctica a partir de la descripción de programas educativos concretos.

El caso colombiano, a diferencia de los anteriores, carece de una conclusión final, quizás porque la autora fue arribando a conclusiones parciales a través del cuerpo del libro, o porque llegó a esta tarea a partir de los comentarios de Diego Villegas Navarro, quien divide su exposición en cuatro ejes temáticos, a saber: el rol de la Constitución, la influencia de la violencia, el desarrollo social y el significado de la participación.

El caso peruano lo escribe Manuel Bello, quien tomando como base característica de su país la alta proporción de población rural e indígena, relata las dificultades que existen para garantizarla educabilidad. Deja claro desde un inicio que la recopilación de documentos que implicó este trabajo permite definir líneas para comprender el fracaso de la política y los programas educativos durante la década del ´90.Como en los casos anteriores, el libro se inicia con una definición de los conceptos de equidad y educabilidad, para continuar con la caracterización sociodemográfica, haciendo un fuerte hincapié en lo que refiere a pobreza y desigualdad. La particularidad que presenta Perú es la alta proporción de población aborigen y/o rural, cuestión que atraviesa de lleno a la educación, comenzando por la incorporación de los rasgos culturales en el diseño de la política educativa, como la cuestión de la lengua nativa versus el predominante uso del castellano en la práctica docente. Aunque en menor grado que en Colombia, se hace presente igualmente la cuestión de la violencia con fuertes consecuencias para los niños y jóvenes. Frente a este panorama, la noción de resiliencia muestra su utilidad para pensar políticas públicas que puedan revertirlas actuales condiciones de vulnerabilidad y exclusión. Manuel Bello nos describe las condiciones bajo las cuales llegan los alumnos a la escuela, con especial énfasis en los indicadores de salud de los niños y de las madres, otorgándosele a la familia el rol protagónico que tiene en el proyecto de desarrollo socio educativo. Rol que si no se concreta en términos de contención y seguimiento, convierte a la familia en un ámbito expulsor de los niños hacia la calle, el trabajo infantil, el maltrato social, cuestiones muy analizadas en las varias investigaciones de las cuales se nutre el autor. Cuando el texto se sumerge en la descripción del ámbito educativo, señala muy acertadamente que en Perú no existe un problema de cobertura en cuanto a la extensión de la prestación, sino en cuanto a la calidad diferencial. Parte de esa desigualdad proviene de las diferentes capacidades de las familias para contribuir con el financiamiento de la escuela, a lo cual se suma el variable gasto del Estado según la región. Si se añade la estructura político administrativa que ha constituido un sistema escolar marcadamente centralista y urbano, entendemos por qué Bello afirma que la educación rural es limitada y es laque presenta más carencias. Respecto a los resultados, si bien la matrícula no es un problema en Perú, sí lo es la repitencia, el bajo rendimiento y el abandono. El libro ilustra esta situación a partir de una serie de indicadores y de investigaciones que han recogido datos que refieren al fracaso escolar, ya sea en análisis univariados o bien en las pocas investigaciones que interrogan el papel que ejercen los factores sociales en ese resultado escolar. Las deficiencias de organización y de funcionamiento institucional y pedagógico han llevado a la implementación de vastas experiencias de innovación en el área. El texto ofrece una completa enumeración de estas prácticas, que si bien no han logrado cambiar el sistema educativo, sí han delimitado un camino hacia el cambio.

El libro finaliza con una descripción sencilla de los principales programas que se implementaron en el país para estimular el desarrollo infantil y la educabilidad, mostrando el camino hacia donde se dirigen, pero sin precisión concreta pues no se cuenta aún con evaluaciones de impacto. Javier Iguíñiz Echeverría, como comentarista, remarca que a lo largo del texto pueden recogerse algunos planteos que relativizan la pobreza, agregando que no queda claro si esto afecta o no la tesis del autor. También sugiere, aún sabiendo que pocas investigaciones ofrecen datos sobre esta temática, que el texto debería presentar sugerencias de políticas concretas. Agrega por último una tipología sobre desigualdad, utilizando datos presentes en la obra, a partir de los cuales la desigualdad entre departamentos pobres y no pobres se desagrega en diferentes eslabones jerárquicos, que ofrecen una mirada más detallada donde se incorporan las escuelas públicas y privadas, el ámbito urbano y rural, para finalmente llegar a las desigualdades socioeconómicas, las de institucionalidad escolar y la urbano-rural. Según el comentarista las nociones de equidad, educabilidad y educación no han sido explicadas con precisión a lo largo del libro. En su defecto, se rescata que el trabajo se acerca al problema educativo tomándolo como fin y no como factor de producción o fuente de ingresos, visión que se enfrenta a la mayoría de las investigaciones del último tiempo que consideran a la educación como una variable explicativa del potencial éxito en el mercado.

En síntesis, los cuatro libros ofrecen un recorrido por los antecedentes de la cuestión de la educabilidad, un detalle sobre las condiciones actuales de los niños y adolescentes de la región, así como de las escuelas, para trazar un diagnóstico sobre las trayectorias educativas y finalmente realizar una breve pero exhaustiva presentación de las diferentes políticas educativas que se han aplicado en la región en los últimos años. Uno de los claros mensajes es que para comprender la noción de educabilidad debemos involucrar no sólo ala escuela, sino y por sobre todas las cosas, a la familia y al contexto general en el cual se encuentran los niños.

El segundo de los mensajes que se desprende es que los logros y avances en términos educativos son muy dispares en los diferentes países debido a sus condiciones de posibilidad, pero más importante aún son las marcadas diferencias al interior de cada país. La inequidad que se rastrea en las diferentes regiones de un mismo país dan cuenta de la fragmentación social que caracteriza hoy a las poblaciones latinoamericanas.

Con estas investigaciones el IIPE pretende profundizar el conocimiento sobre la relación entre educación y equidad en la región, así como indagar sobre las posibles causas del fracaso escolar, a fin de generar recomendaciones y propuestas para las políticas públicas.