El "benchmark" o

análisis comparativo internacional

¿Una buena alternativa para determinar los costos de interconexión telefónica?

    En los antiguos textos de economía básica, el sector de telecomunicaciones era utilizado como ejemplo típico de monopolio natural, donde las economías de escala conducían a que una sola empresa prestara el servicio a un menor costo que un conjunto de compañías. En estos casos, el Estado debía regular este monopolio para garantizar que no cobrara tarifas excesivas, que cumpliera sus metas de expansión y que proporcionara un servicio de calidad a los usuarios. Sin embargo, los recientes avances tecnológicos han permitido eliminar las condiciones de monopolio natural para algunos de los servicios de telecomunicaciones, como el de larga distancia nacional e internacional y, en menor medida, en el negocio de telefonía local, limitando estas condiciones al acceso a las instalaciones escenciales.(1)

    En un esquema de apertura del sector como el actual, en el cual rige la competencia entre empresas operadoras, la interconexión busca que las distintas redes y servicios de telecomunicaciones se integren y se produzcan "externalidades de red"(2). De esta manera, los usuarios de los diferentes servicios pueden comunicarse entre sí, como si lo hicieran a través de una sola red. El costo de la interconexión es una variable determinante del precio que finalmente paga el consumidor, así como de la estructura de costos, de la inversión y de la rentabilidad de cada operador.

    Dada la importancia de lograr la integración de las distintas redes para que se dé una competencia efectiva en el sector telecomunicaciones, en este artículo se analiza la regulación del costo de interconexión, como un ejemplo de la importancia de regular de manera técnica e informada.


¿Que es el costo de interconexión?

    Cuando un usuario de la empresa A llama a otro de la empresa B, la primera debe pagar un cargo de interconexión o de terminación de llamada a la empresa B, por el uso de su red. La interconexión cuenta con diversas modalidades que dependen del tipo de servicio prestado. Se pueden interconectar una empresa fija y una movil, dos empresas fijas, una de larga distancia y una movil, etc.

    En el siguiente cuadro se muestra la modalidad de interconexión Fija-Móvil.


CUADRO 1

    En el caso de una llamada de un teléfono fijo local a uno móvil, el costo de interconexión es el precio que el operador fijo local paga al operador móvil por usar su red. En el Perú, sería el precio que, por ejemplo, Telefónica pagaría a Bellsouth, TIM o Telefónica Móviles. El costo de interconexión representa entre el 60% y 70% de los ingresos de los operadores móviles; así, pequeñas variaciones en el valor del cargo pueden tener un impacto significativo en sus decisiones.


¿Como se regula?

    En la experiencia internacional, los organismos reguladores han intervenido principalmente imponiendo un tope a los cargos de interconexión de los operadores dominantes.(3). Esto a sucedio sobre todo en el servicio de telefonía fija local, donde la existencia de sustanciales economías de escala hace más difícil la competencia en este servicio. En aquellos servicios donde las economías de escala son menores, como la telefonía de larga distancia o la telefonía movil, la mayoría de reguladores ha preferido revisar los acuerdos de interconexión, e intervenir sólo si verificaba que no existía competencia efectiva, o si había dificultades para que ésta se diera.

    Una adecuada política de interconexión por parte del organismo regulador debe evitar la subinversión o la sobreinversión. Si el precio de interconexión se encuentra por debajo de los costos de interconexión, la empresa no tiene incentivos para seguir expandiendo la red, lo cual reduce la inversión. Si, por el contrario, el precio de interconexión está por encima de los costos, las empresas nuevas no podrán interconectarse a la red o habrá duplicidad de infraestructura, lo cual limita la competencia y mantiene un precio artificialmente alto del servicio para el público en general.

    El regulador dispone de tres instrumentos para fijar precios de interconexión: los análisis comparativos internacionales (benchmarks), la información de estructura de costos proporcionada por las empresas (modelos top-down) y la simulación de una empresa eficiente (modelo bottom-up). En este artículo nos centraremos en el primer de estos instrumentos, por ser el más utilizado en el Perú.


Lo complejo de fijar el costo de interconexión sobre la base de los precios de interconexión en otros países

    El benchmark se utiliza principalmente cuando el organismo regulador no cuenta con información acerca de la estructura de costos de las empresas. Consiste en realizar un estudio comparativo de los precios que se cobran en otros países, calcular un promedio, y se fija el costo de interconexión sobre la base de dicho promedio.

    A continuación presentamos dos ejemplos en los que se utiliza el benchmark para la regulación de los cargos de interconexión de las llamadas de teléfono fijo a movil.


Los casos de Venezuela y Perú

    CONATEL(4), el regulador venezolano de telecomunicaciones, prepublicó en diciembre del 2000 un "informe sobre el Estudio de Comparación Internacional para los Cargos de Interconexión", en el cual se proponía un cargo de interconexión de US$ 15.70 centavos por minuto a partir de junio de 2002. Chile, Sudáfrica, Suecia, Perú, México y Grecia fueron los países seleccionados para el estudio, como se muestra en el siguiente cuadro:


CUADRO 2

    Por su parte, OSIPTEL(5), el regulador peruano de telecomunicaciones, estableció un cargo de interconexión por las llamadas de teléfono fijo a móvil de US$ 18.6 centavos por minuto tasado al segundo(6) sobre la base de un estudio comparativo internacional (ver cuadro 3).


CUADRO 3

    En Venezuela y Perú se utiliza el tipo de cambio corriente(7) para realizar la comparación internacional. Concretamente, se convierte el valor de cargo de interconexión de cada uno de los países en moneda nacional a dólares americanos. La elección del periodo para el tipo de cambio puede variar de manera significativa los resultados. En el caso del Perú, OSIPTEL utiliza el tipo de cambio vigente en enero de 2000 para la comparación internacional de 1999. Si, en cambio, se utilizara el tipo de cambio promedio de 1999, el cargo promedio aumenta a US$ 19.70 centavos, es decir, es US$ 1.1 centavos superior al promedio estimado en la resolución(8) (ver cuadro 4).


CUADRO 4

    Los reguladores de Perú y Venezuela utilizaron como fuente a OVUM, consultora que recopila y publica información sobre los cargos de interconexión de empresas dominantes en distintos países. Debido a la gran cantidad de información recabada por OVUM, es comprensible que se puedan dar ciertos problemas con las fuentes de información. Por ello, OVUM menciona en sus publicaciones que sus datos son referenciales y que pueden contrastarse directamente con la información de los organismos reguladores de cada país.

    En los estudio de OVUM que sirvieron de base para los análisis comparativos de Venezuela y Perú encontramos dos tipos de problemas. El primero, un error de datos en el caso concreto de Chile; y en segundo, un problema en la conversión de cargos a un formato estándar para aquellos países que, además del cargo cobrado por tráfico (cargo por minuto), cobran un cargo fijo por establecimiento de la llamada.

    En el caso de Chile, OVUM tomó el cargo en valores netos (sin incluir impuestos) en pesos al 31 de diciembre de 1997(9) y cometió dos errores: primero, dedujo un 18% por concepto de Impuesto al Valor Agregado; en segundo lugar, no reajustó estos valores de acuerdo con el mecanismos de indexación (10) establecido en los decretos tarifarios chilenos. Si se corrigen estos errores, el cargo de interconexión para Chile es de US$ 16.9 centavos(11), valor que está muy por encima de los US$ 13.3 centavos utilizando como referencia por OSIPTEL y CONATEL. En ambos casos, el error subestima el promedio mediante el cual se regula el cargo(12).


3) Problemas de homogeneización de tarifas: tarifas de dos partes y tarifas variables

    En la muestra de países utilizada por el OSIPTEL había cuatro países(13) cuyo cargo de terminación en la red móvil estaba compuesto por un cargo fijo (por establecimiento de llamada). En casos en los que los precios están expresados en distintas unidades de medición, se requiere utilizar fórmulas de ajuste que permitan convertirlos a una unidad común.

    La empresa OVUM incurre en un error metodológico cuando realiza la conversión del cargo fijo a un cargo por minuto. OVUM asume que la duración de la llamada de fijo a móvil es igual a la media de la llamada de fijo a fijo(14). Sin embargo, abundante evidencia empírica demuestra que la duración media de la llamada es menor en la llamadas de un teléfono fijo a uno móvil, con estimaciones que varían entre 2 y 1.2 minutos(15). ¿Qué implica eso? Si tomamos a Noruega como ejemplo, el cargo promedio es de US$ 17.31 centavos para una duración media de 100 segundos, en lugar de los US$ 16.80 centavos de una duración media de 150 segundos; en otras palabras, la utilización incorrecta de la duración media de las llamadas subestima el valor de los cargos promedios en estos países (ver cuadro 5).

CUADRO 5

    También puede ser cuestionable la selección de los países incluidos o excluidos en la muestra. CONATEL seleccionó seis países que contaban con marcos regulatorios y niveles de desarrollo similares al venezolano(16). Sin embargo, el problema de una muestra reducida es la sensibilidad del promedio calculado ante pequeñas variaciones de los datos individuales contenidos en la muestra. Por ejemplo, cuando se corrige el error en el cargo chileno, se obtiene un valor de US$ 16.9 centavos, lo cual coloca al cargo chileno por encima del valor promedio de US$ 15.7 centavos que se estimó inicialmente para toda la muestra(17).

    En el Perú se utilizó una muestra más ámplia (15 países), en la que se identificó países cuyos mercados estuvieran abiertos a la competencia y/o la determinación de los cargos estuviera basada en la estructura de costos de las empresas(18). Al ampliar el número de países en una muestra, el cargo promedio estimado es menos sensible a variaciones de un cargo individual; pero la selección de países debe ser consistente para que la muestra sea representativa. Si el criterio de selección es el de países abiertos a la competencia, se debió haber incluido en la muestra a países como Alemania, Argentina, Bélgica o Nueva Zelanda. En 1999 los países anteriores - con excepción de Nueva Zelanda - contaban con cargos superiores al promedio de US$ 18.6 centavos.(19).

    Posteriormente, OSIPTEL aumentó el cargo de US$ 18.6 centavos a US$ 20.53 centavos(20). Cabe señalar que el cargo que regía con anterioridad a la regulación era de aproximadamente US$ 27 centavos(21) por minuto. En esta modificatoria se actualizó la muestra al 2000 y se corrigieron varios de los problemas que se han mencionado en este artículo.

    En síntesis, en los párrafos anteriores se ha mostrado cómo errores en las fuentes de los datos, la selección del periodo para el tipo de cambio corriente, problemas metodológicos en la conversión de precios a una unidad común y la selección de los países en la muestra pueden influir de manera significativa en los resultados obtenidos de una análisis comparativo internacional. Como se mencionó al principio, errores en la regulación tarifaria pueden ocasionar problemas de sobre o subinversión, limitando las posibilidades de desarrollo de las telecomunicaciones y, por lo tanto, afectando de manera negativa a los consumidores en el mediano plazo. En este sentido, los análisis comparativos internacionales deber ser utilizados con mucho cuidado. (Ena Garland).