Logros y retos en el sector

telecomunicaciones


Un balance a seis años de la privatización

    A comienzos de los años noventa, para obtener una línea telefónica, el usuario tenía que esperar meses e incluso años. El sector telecomunicaciones mostraba tecnología desactualizada, la calidad del servicio era mala, los precios estaban distorsionados -en muchos casos, eran artificialmente bajos- y, por consiguiente, el sector se encontraba descapitalizado y afrontaba constantes pérdidas y problemas laborales.

    Una década después, la situación es la opuesta. La industria de telecomunicaciones ha cambiado drásticamente desde la privatización de la Compañía Peruana de Teléfonos (cpt) y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entel) y su adquisición en 1994 por Telefónica de España (hoy en día, Telefónica).

    En 1998, el sector peruano de telecomunicaciones había expandido sus redes en aproximadamente 167% en comparación con 1993 y la densidad telefónica (es decir, el número de teléfonos por cada 100 habitantes) se había incrementado de 2,9 a comienzos de los años ochenta a 7,8 en 1998.

    Este crecimiento, sin embargo, fue heterogéneo: fue mucho mayor en los departamentos con mayores ingresos. En el mapa, a través de barras azules y anaranjadas, se muestra que Telefónica concentra una importante parte de sus esfuerzos de cobertura en los departamentos con mayor PBI per cápita (los que tienen tonalidades más oscuras de celeste).

    En cuanto a cobertura, calidad y tecnología, se ha experimentado una mejora considerable. En 1998 Telefónica del Perú superó las metas establecidas en el contrato de concesión con el gobierno peruano. Al mismo tiempo, se ha registrado un significativo incremento en el acceso a telefonía básica (ver Cuadro 1).

    Finalizado el periodo de concurrencia limitada, en el que Telefónica era el único operador, el gobierno abrió el mercado a nuevos operadores dispuestos a brindar servicios de telefonía local y de larga distancia, tanto nacional como internacional. También estableció que los nuevos operadores podían utilizar para ello la infraestructura de Telefónica, pagándole un derecho de interconexión.

    ¿Qué significan estos cambios en función del bienestar de los usuarios? ¿Los usuarios están mejor o peor después de estas reformas? Tras analizar cómo ha evolucionado el bienestar de los usuarios se puede afirmar que a pesar de los resultados positivos observados desde las reformas, aún pueden realizarse mejoras importantes. El bienestar de los usuarios ha crecido sustancialmente pero en los últimos años se observa un desaceleramiento. Es claro que para retomar un proceso enérgico de mejora del bienestar se necesita profundizar la competencia liberando el mercado para reducir los precios hasta que éstos alcancen estándares internacionales.1

    Por ejemplo, en el Gráfico 1 se observa que el bienestar de los usuarios de Lima Metropolitana que ya poseían teléfono y el de los que pudieron acceder a este servicio creció por encima de 15% anual entre 1993 y 1996, para luego decrecer ligeramente en 1997.2

    Sin embargo, si se analiza la evolución del bienestar de los consumidores de las principales ciudades fuera de Lima, la disminución en el bienestar en 1998 es menor. Ello se debe al significativo incremento en el acceso al servicio telefónico, lo que implica que existe un importante número de usuarios que antes no podían acceder al servicio pese a que estaban dispuestos a pagar por él. Ahora, estas personas sí pueden acceder a la comunicación telefónica y, por consiguiente, obtienen un mayor bienestar.


CUADRO 1
Antes y después de la privatización

    Entre las principales explicaciones que se pueden encontrar para la caída general del excedente del consumidor entre 1997 y 1998, que quiebra la tendencia de crecimiento acelerado que se ha observado desde 1993, están las siguientes:

	La renta básica ha experimentado incrementos sustanciales en comparación con otros países de la región.
	El precio de las llamadas locales no ha alcanzado aún niveles competitivos.

    En lo que se refiere al primer punto, el rebalanceo tarifario -es decir, la reducción del costo de las llamadas locales y de larga distancia mientras se incrementaba la renta básica-, establecido durante el periodo de concurrencia limitada, cumplió su objetivo de reducir gradualmente las distorsiones de precios. Pero hacia 1997, el continuo incremento de la renta básica afectó el bienestar de los consumidores; en especial, el de los estratos de menores ingresos, que no se beneficiaban de la reducción en los precios de las llamadas de larga distancia debido a su reducido consumo. Esto condujo a que el nivel de bienestar derivado del acceso al servicio telefónico no mantuviera su tendencia de crecimiento (véase el recuadro "Telefonía y bienestar de los consumidores según estrato socioeconómico en Lima Metropolitana").


GRAFICO 1
Crecimiento del excedente del consumidor desde la
privatización: Lima Metropolitana

Excente total (en millones de 1995)

GRAFICO 2
Comparación de tasas fijas y precios de llamadas locales entre
el Perú, Chile y la Argentina

Fuente: TARIFICA

    Por otra parte, la tarifa local en el Perú sigue siendo muy elevada. Al respecto, es importante mencionar que si bien el programa de rebalanceo tarifario buscó reducir la tarifa local por pulso,3 esto se vio alterado en parte para el caso de Lima cuando se redefinió el área local, que de la ciudad de Lima pasó a abarcar al departamento de Lima. Desde ese momento, llamar a cualquier lugar dentro del departamento de Lima era considerado llamada local y no llamada de larga distancia nacional. Este cambio condujo a un incremento real del precio de llamadas locales e implicó un subsidio cruzado en contra de Lima.4

    Otro aspecto que puede haber influido sobre el precio de las llamadas locales y que se debería estudiar con más detalle es el efecto del cambio de la unidad de medida de tres a un minuto sobre el precio de las llamadas locales para los distintos estratos socioeconómicos.5 Según estudios realizados por el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), en promedio, el cambio fue neutral para los consumidores, pero no se hizo un estudio que tomara en cuenta el impacto sobre los diferentes estratos socioeconómicos.6

    Para validar estos dos factores, es interesante comparar los precios de la renta básica y de la tarifa local del Perú con los de la Argentina y Chile, dos países que también han atravesado un proceso de apertura a la competencia. Es claro, como lo muestra el Gráfico 2, que la tarifa local y la renta básica en el Perú son las más altas de los tres países.7

Mayor competencia: clave para que el consumidor
obtenga más beneficios

    Aun cuando los beneficios obtenidos a partir de la privatización son claros y se manifiestan en el incremento de la eficiencia productiva, en el mayor acceso al servicio y en el bienestar de los consumidores, es necesario que la entidad reguladora emprenda mayores esfuerzos en el terreno de las estructuras tarifarias para evitar una reducción en el incremento de los beneficios de los usuarios.

    La entrada de nuevas firmas que brindarán servicio telefónico local e internacional generará más competencia. Por lo tanto, es posible crear las condiciones para que los precios se reduzcan hasta alcanzar estándares internacionales. Para lograr este objetivo, el papel de Osiptel es esencial. Este organismo debe garantizar las condiciones necesarias para que nuevas firmas entren al mercado.8 Este papel es aún más importante en el servicio de telefonía local, ya que es más sencillo introducir competencia en larga distancia a través del ingreso de nuevas redes troncales de fibra óptica.9

    El proceso de privatización de las telecomunicaciones del Perú se puede representar mediante la Figura 1. El gobierno no quiso pasar directamente de un monopolio estatal a un esquema competitivo debido al alto grado de distorsión tarifaria que ello habría implicado y a la reducida penetración telefónica, que requería una fuerte inversión inicial en infraestructura. Se buscó lograr una transición gradual con la presencia de una firma dominante, que resultó ser Telefónica, que permitiera rebalancear tarifas gradualmente y fomentar la inversión.



    Estos objetivos ya han sido alcanzados durante el periodo de concurrencia limitada. Sin embargo, creemos que para pasar a la tercera etapa es necesario fomentar un esquema más enérgico de competencia en el sector sin incurrir en una duplicación ineficiente de infraestructura, ya que de lo contrario, la empresa dominante tendrá cada vez más instrumentos para generar barreras al ingreso de otras compañías al mercado, como ya ha sucedido incluso con compañías grandes.

    Desde el punto de vista social, la presencia de nuevos competidores es deseable por diversas razones. Las nuevas empresas buscarán ofrecer servicios diferenciados que la empresa dominante no brinda. También intentarán proveer los servicios existentes por un costo menor y, finalmente, obligarán a la empresa dominante a producir con más eficiencia. Con esta finalidad, Osiptel tiene que desarrollar una política inteligente de interconexión, que conduzca a un uso eficiente de la red existente, que ofrezca incentivos para que sus dueños inviertan y minimicen costos y que genere una entrada eficiente de empresas, todo bajo un costo de regulación razonable.10

Figura 1
Las tres etapas de la reforma en telecomunicaciones

    Finalmente, dado que el paso a la etapa 3 de la figura 1 constituye un proceso de mediano plazo, una recomendación de corto plazo para retomar la tendencia de crecimiento en el bienestar de los consumidores es ofrecer planes óptimos de consumo que brinden descuentos por volúmenes de consumo a los que usan más el servicio. 11 La introducción de estos planes, factibles en realidades como la peruana, donde existe una fuerte heterogeneidad entre los consumidores, no sólo beneficiará a estos últimos sino también a las empresas, ya que les permitirá discriminar precios.

    Por ejemplo, una rebaja en la renta fija para los hogares del estrato socioeconómico más bajo, cuyo mayor beneficio consiste en tener acceso al teléfono para recibir llamadas, junto con un pequeño incremento en el costo de las llamadas locales, aumentará sin duda alguna el bienestar de estos hogares sin afectar las ganancias de las empresas proveedoras. El caso opuesto es el de los hogares de mayores ingresos, cuya ganancia mayor de bienestar consiste en el uso intensivo de teléfonos antes que en el acceso a ellos; estos sectores, por consiguiente, estarán dispuestos a pagar una mayor renta fija a cambio de una menor tarifa por minuto (Máximo Torero).