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La Estructuración Política de la Evaluación: Negociando el Poder del Estado y la Legitimidad.
Título Original: The Political Structuration of Assesment.
Benveniste, Luis. En: Comparative Educational Review. Volumen 46, Número 1, Febrero 2002.


El autor plantea que el contexto político juega un rol fundamental al modelar el diseño, la implementación y el impacto de los sistemas de evaluación nacionales. La evaluación del rendimiento de los estudiantes no es simplemente una herramienta técnica para el diagnóstico de las condiciones que pueden afectar al sector educativo. La evaluación es también un fenómeno político que refleja las agendas, tensiones y la naturaleza de las relaciones de poder entre actores políticos.

Los sistemas nacionales de evaluación de Argentina, Chile y Uruguay son presentados en este artículo para ilustrar la pertinencia de este enfoque. A través de ellos, el autor explora las relaciones entre evaluación, legitimidad y poder estatal. Mientras que la globalización puede explicar la difusión de los sistemas de evaluación en el mundo, las políticas nacionales juegan un rol central al mostrar las configuraciones locales que estos sistemas adoptan.

Los sistemas de evaluación revelan deficiencias en la escolaridad. Esto puede ser un reto a la legitimidad del Estado, particularmente donde el estado centralista es responsable de proveer los servicios educativos. En este escenario, éste intentará poner atención a los productos con el objetivo de salvar las apariencias. En contraste, en un ambiente educativo descentralizado, los estados centrales pueden revelar ineficiencias en la escolaridad, ya que no son necesariamente responsables por el bajo rendimiento escolar.

Evaluación en el contexto económico globalizado

En los últimos años ha habido un avance significativo en la creación e implementación de los sistemas nacionales de evaluación. En la última década, casi todos los países latinoamericanos han desarrollado instrumentos para monitorear el aprendizaje. La rápida expansión de los sistemas nacionales de evaluación es parte de una cultura global que utiliza la evaluación del rendimiento estudiantil como un instrumento poderoso que monitorea y estimula la reforma educativa en el mundo.

El entusiasmo con la evaluación nacional es alimentado por la creencia de que la calidad educativa es un elemento indispensable para el desarrollo nacional en un contexto de economía globalizada. La habilidad de un país para atraer capital extranjero y mantenerse competitivo en el mercado global es vital para mantener la capacidad para tener una oferta de trabajadores calificados. Las demandas de este nuevo ambiente institucional han impulsado a las naciones a pasar el interés del gobierno del control de los recursos y contenidos de la educación a los resultados. Las evaluaciones nacionales han resaltado este énfasis en el rendimiento educativo.

Las evaluaciones nacionales se han utilizado además con la idea de que pueden proveer a las escuelas de información actualizada para fortalecer la administración local y aumentar la autonomía de las escuelas. En este sentido, la evaluación fortalece los procesos de descentralización y la devolución del poder desde el centro a la periferia para fomentar mayor eficacia en la administración de servicios educativos.

Así mismo, la medición de los rendimientos de los estudiantes está relacionada con las ideas de competencia y accountability. Las evaluaciones buscan una mejor asignación de recursos al identificar como los recursos están siendo apropiados y como deben ser redistribuidos para un rendimiento más eficiente. Por otro lado, la evaluación puede aumentar la eficiencia al hacer que los directores y profesores rindan cuenta a los padres. Finalmente, los sistemas de evaluación pueden actuar como señales para promover la competencia entre los establecimientos educativos.

En la literatura existen dos distintos marcos conceptuales para la adopción de los modelos evaluativos. Primero están las motivaciones técnicas. Los sistemas de evaluación son instrumentos racional-funcionales que ayudan a los educadores y a los diseñadores de política a identificar ineficiencias y a sugerir caminos para remediarlos. Segundo, los teóricos institucionales plantean que los sistemas de evaluación juegan un rol simbólico cuyo propósito es legitimar la acción estatal al adoptar modelos de modernidad internacionalmente aceptados. El énfasis en los aspectos simbólicos se debe al hecho de que la evaluación por si misma puede amenazar la legitimidad del Estado Nación. Los resultados educativos pueden poner atención en las deficiencias en la provisión de educación y exponer la acción del gobierno a la crítica pública.

El contexto político

Pero una importante dimensión de la evaluación ha sido olvidada: el contexto político de la evaluación. Analizar el ambiente político de la evaluación es esencial para conocer como los sistemas educativos resuelven las tensiones entre las dos perspectivas y las motivaciones que los inspiran a hacerlo.

Conocer las relaciones políticas y organizativas de poder es vital para contextualizar las tendencias transnacionales en la evaluación dentro de un marco nacional específico, y para explicar las dinámicas de la organización y reforma nacional educativa.

La evaluación es un acto político y las pruebas son un medio de ejercer poder. La autoridad sobre la interpretación de los resultados de las pruebas puede dominar el diseño de políticas y la distribución de recursos. Además, los instrumentos de evaluación son mecanismos de regulación. Los arreglos organizativos de los sistemas de evaluación pueden determinar quién es responsable del rendimiento del estudiante.

Prácticas de Evaluación Nacional en Países del Cono Sur

Los sistemas de evaluación nacional de Argentina, Chile y Uruguay son similares. Todos evalúan el rendimiento de los estudiantes en intervalos regulares en sus ciclos educativos primarios y secundarios. Además de mediciones de rendimiento, los instrumentos evaluativos recogen información de los antecedentes sociales de los estudiantes y de sus centros educativos. Los tres han sido adoptados como instrumentos técnicos para informar al diseño de políticas y el proceso de planificación.

Sin embargo, los sistemas de evaluación argentinos y chilenos difieren del esquema evaluativo uruguayo en el uso y tratamiento de los resultados evaluados. Los dos primeros han publicado los promedios de los puntajes de las pruebas mientras que el último ha restringido el acceso a los datos.

A primera vista, pareciera que Argentina y Chile han enfatizado un programa racional-funcional y que dependen de la evaluación para la accountability pública. Por su parte, pareciera que la evaluación en Uruguay favoreciera una función simbólica. El énfasis que le pone a la relación entre el aprendizaje del estudiante y el contexto socioeconómico en el cual el aprendizaje ocurre puede ser interpretado como un intento por parte del gobierno central para responsabilizar de los resultados de las pruebas a variables fuera de su control.

Los paradigmas evaluativos que fueron favorecidos en Argentina, Chile y Uruguay apoyaron visiones específicas de las relaciones Estado-política. Revelar u ocultar ineficiencias en la provisión de servicios responde a objetivos políticos explícitos.

En Argentina y Chile los gobiernos están bajo la presión de demostrar progreso en la provisión de servicios educativos. Una estrategia llevada a cabo en ambos países ha sido utilizar los resultados evaluativos para mostrar éxitos de política específicos. Pero además, el paradigma evaluativo en Chile y Argentina está sostenido por una reformulación fundamental de la relación entre las autoridades centrales, los gobiernos regionales, y los actores educativos.

En estos países, el establecimiento de sistemas nacionales de evaluación ocurrió en el contexto de reformas descentralistas mayores. En un sistema descentralista -particularmente en países donde existen disparidades socioeconómicas regionales- la evaluación se vuelve una herramienta para rastrear y asegurar equidad en la redistribución del conocimiento. La autonomía de la escuela implica una mayor necesidad de control de calidad para garantizar estándares mínimos universales de enseñanza y aprendizaje.

No obstante, la descentralización implica que el Estado central renuncie a parte de su habilidad de ejercer control. Esta redistribución del poder del Estado central contraviene su posición de privilegio y reduce su esfera de influencia. De hecho, los sistemas evaluativos nacionales pueden servir como un medio para balancear la difusión del poder. Mientras que los programas descentralistas devuelven control del centro a la periferia, las evaluaciones nacionales pueden reconcentrar poder de regreso al centro. La reducción del rol del Estado central como arquitecto y proveedor de los servicios educativos está contrarrestada por un rol creciente del gobierno central como regulador y garante de la calidad educativa. Entonces, a pesar de que la evaluación ha sido ensalzada como una herramienta para el empoderamiento y la toma de decisiones locales, también puede operar como un mecanismo centralizador de control y administración.

En Uruguay la administración educativa está organizada de manera central. Sin embargo, el modelo evaluativo uruguayo se distancia de la caracterización de un control estricto de arriba hacia abajo o centralista. El sistema de evaluación de Uruguay fue diseñado cooperativamente por un amplío conjunto de actores educativos regionales y locales, incluyendo a profesores, supervisores, representantes del sector privado, miembros de gremios de profesores y oficiales de gobierno. Este intercambio popular directo reforzó la legitimidad del poder regulatorio del estado central y aumentó la difusión y el impacto de la iniciativa evaluativa.