El agro peruano en un

nuevo partidor

Algunas recomendaciones a diez años del ajuste

    Las siguientes líneas analizan tres problemas de la economía rural que consideramos cruciales. En primer lugar, el financiamiento del agro; en segundo término, las sobretasas y el manejo discrecional de los precios relativos; y finalmente, las políticas y enfoques aplicados en torno a los recursos hídricos, forestales y de tierras.

    Las políticas dirigidas al agro han tenido características muy distintas de las aplicadas en los demás sectores económicos.

    Por ejemplo, se mantienen todavía distorsiones en los precios relativos, especialmente a través del sistema de sobretasas y mediante las compras esporádicas de algunos productos. Además, se ha avanzado de manera insuficiente en el resto de reformas estructurales, orientadas al desarrollo del sector.

    A pesar de estas limitaciones, el sector ha empezado un tímido proceso de reactivación. El PBI agropecuario per cápita ha venido creciendo con una tasa anual promedio de 3,1%. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que la mayor par 0te de este crecimiento se debe a una ampliación de las tierras de cultivo a raíz de la pacificación antes que a un aumento de la productividad media, que continuó estancada por la falta de inversión (ver los gráficos 1 y 2).


GRAFICO 1
Inversión por hectárea en la agricultura
Soles de 1979

El laberinto de las sobretasas

    No cabe duda de que las políticas del gobierno de Fujimori han permitido una mayor flexibilidad en los mercados de insumos y productos agropecuarios respecto a la década de 1980. La reducción y uniformización de las tasas arancelarias, la eliminación de los controles de precios de alimentos e insumos agropecuarios y la supresión del monopolio que tenían las empresas estatales de comercialización han permitido que en general, el mercado funcione mejor como asignador de recursos.

    Sin embargo, el sector agrario ha sido el más activo en la búsqueda de medidas que lo protejan de la competencia externa a través de la alteración de los precios relativos. El principal instrumento de protección ha sido la estructura de sobretasas aprobada en 1991, cuya característica más saltante es el hecho de que se basa en tasas flexibles.

    El sistema se ha mantenido a pesar de la presión contraria de los organismos internacionales y del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

    Los argumentos que se han usado a fin de justificar un trato arancelario especial para el sector son los siguientes: primero, que ahí se encuentran los sectores más pobres de la población, y segundo, que los productores afrontan un entorno comercial internacional caracterizado por masivos subsidios provenientes de los países desarrollados.

    Pero diversos estudios muestran que el sistema de sobretasas incluye a un conjunto arbitrario de productos que difícilmente podrían ser considerados como cultivados por los segmentos más pobres del sector rural. Entre ellos está el arroz, que, según las propias estadísticas oficiales, dista de ser un cultivo de pobres. El sistema no alcanza precisamente a los supuestos beneficiarios.


GRAFICO 2
Evolución de la productividad agrícola
(valor bruto de producción) Soles de 1979

    Por otro lado, la protección de determinados productos y no de los productores traba la necesaria reconversión del portafolio de actividades agropecuarias. Siguiendo con el ejemplo del arroz, tenemos un producto tradicional, altamente demandador de agua y que se siembra en la costa, donde el recurso hídrico es escaso. Sería socialmente deseable que las tierras de la costa norte dejen de estar tan concentradas en el arroz, pero el proteccionismo estimula a los productores a seguir cultivándolo.

    Además, se sabe que en los países desarrollados la protección de los mercados agrícolas no antecedió al crecimiento de sus sectores agropecuarios sino al contrario. La conclusión surge con claridad: no es la protección frente al exterior sino el esfuerzo sostenido para reducir costos internos lo que impulsará el desarrollo del agro peruano.

    Otro mecanismo relacionado con la alteración de los precios relativos en el sector está en las medidas de control sanitario para la importación de productos agrícolas. El Instituto Nacional para la Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) y el MEF han objetado estas medidas ante el Ministerio de Agricultura señalando que en la práctica constituyen barreras para-arancelarias al comercio.

    La política del gobierno en el sector también ha incluido compras esporádicas de arroz y papa cuando se ha dado una sobreproducción de dichos cultivos. Pero los policy makers desconocen quién paga, al final, la cuenta de estas decisiones. Existen evidencias de que una parte nada despreciable de estos costos recae sobre los consumidores más pobres, mientras que las rentas son capturadas por los circuitos comerciales.

Cifras al canto
	Total otorgado en créditos al año por las cajas rurales según la SBS en millones de dólares	5
	Total que requiere en créditos el sector, en millones de dólares anuales.	1200
	Porcentaje de créditos del Banco Agrario que se destinaron a agricultores ricos durante los ochenta	74,6
	Déficit de la balanza comercial agrícola en 1997.	170,4
	En 1998.	392,1
	Promedio de hectáreas per cápita cultivables en el Perú.	0,3
	En América Latina.	0,44
	Total de horas que se pierden al año por el tráfico en torno a los Mercados Mayoristas de Lima y por dificultades para entrar a sus instalaciones.	300 000
	Títulos otorgados entre 1992 y 1999 a propietarios de tierras agrícolas según el gobierno.	300 000
	Total de explotaciones agropecuarias sin título registradas en la última estadística disponible.	2 400 000
	Total aproximado de hectáreas de bosques con potencial económico, en millones.	50

El nudo del financiamiento

    Uno de los principales fracasos de la administración actual reside en las políticas implementadas para buscar un sistema financiero rural sustentable y de amplia cobertura.

    Actualmente, sólo están funcionando trece cajas rurales, que -según la SBS- han otorgado créditos de cinco millones de dólares al año, cuando se requieren por lo menos 1 200 millones de dólares anuales, según estimados de GRADE. Además, en el caso del agro, el nivel de exposición patrimonial -que incluye la cartera pesada y refinanciada- es de 50%, frente a 4% del resto del sistema financiero.

    El problema parece estar en que el gobierno carece de un diagnóstico adecuado de los problemas que afectan a los sistemas financieros formales en zonas rurales. En particular, las autoridades no han reparado en las restricciones que tienen las instituciones financieras formales para atender a la población rural.

    En cuanto a la cobertura, los datos empíricos muestran que los mercados financieros rurales en el Perú tienen problemas de in-formación asimétrica; esto quiere decir que los prestatarios tienen bastante más información que los bancos sobre los resultados de la campaña agrícola, lo que incre-menta los costos del “monitoreo” del proceso. Los costos que afectan al prestamista se ven acrecentados, además, porque en el medio rural peruano los derechos de propiedad sobre la tierra no están adecuadamente asegurados.

    La experiencia de otros países que han tenido problemas similares muestra que es clave innovar la tecnología utilizada para la asignación de crédito. Sistemas informales como los grupos de solidaridad serían alternativas interesantes para reducir los costos de transacción dado que dichas agrupaciones tienen ventajas evidentes para seleccionar y “monitorear” a los eventuales prestatarios.

Otra alternativa importante en este terreno es la transferencia de recursos entre las regiones, factor cardinal para garantizar la sustentabilidad de las cajas rurales. El sistema vigente no prevé mecanismos eficaces para movilizar recursos entre las regiones según los requerimientos de un sector que se caracteriza por una marcada estacionalidad de la producción y por un elevado riesgo en los ingresos.

La postergación de una reforma clave

    Otra reforma en la que hay pocos avances es el manejo sustentable de la tierra, de los recursos hídricos y forestales. Es insuficiente lo que se ha avanzado en la titulación y registro de tierras así como en la asignación de derechos "reales" sobre el agua y los bosques forestales.

    Si bien se han discutido estos temas en el Congreso, el debate ha mostrado muchos puntos de confusión entre los diferentes grupos de opinión o de interés.

    Por ejemplo, quienes se oponían a la eliminación de los límites a la propiedad de la tierra suponían que con esta medida se planteaban las condiciones para el retorno al latifundio y al sistema de hacienda. No tomaban en cuenta los cambios ocurridos en el entorno político nacional ni las evidencias teóricas sobre el tamaño óptimo de las unidades productivas.

    En cuanto a la titulación y al registro de tierras es poco lo que se ha avanzado en estos diez años. Recién a partir de 1999 el programa de titulación se aceleró. Pero aún existe una enorme brecha entre los requerimientos de los productores y los títulos otorgados (ver "Cifras al canto").

    En lo que respecta a la Ley de Aguas, es necesario analizar con mayor detalle las características de los diferentes mercados involucrados para evitar que la asignación inicial de derechos genere problemas de eficiencia o equidad social.

    Sería necesario, también, pensar en la creación de una entidad estatal única, multisectorial y autónoma que regule el mercado de agua en el país. Es recomendable una estrategia de transición a través de proyectos piloto, para que los usuarios y el propio gobierno puedan ensayar algunas de las alternativas planteadas y así, la toma de decisiones sea más eficaz.

    Finalmente, en cuanto a la política forestal es poco lo que se ha avanzado más allá de la declaración del bosque nacional Biabo-Cordillera Azul como Zona Forestal Permanente. Si se considera tanto el importante potencial forestal que tiene el Perú (ver "Cifras al canto") como las perspectivas de las actividades comerciales vinculadas a los bosques como generadoras de empleo, se comprenderá la urgencia de pensar la producción forestal con más interés.

    En este punto, el tema de la escala de las concesiones forestales es clave, pues sólo es posible pensar en hacer compatible la rentabilidad económica y la sustentabilidad ambiental de los bosques si se manejan explotaciones forestales de tamaño considerable (de entre 50 000 y 100 000 hectáreas).

(Javier Escobal)